La décentralisation : menace ou opportunité ?

Eléments d’introduction

Définition des termes

 

Décentralisation : selon le lexique de termes juridiques, la décentralisation est un système d’administration consistant à permettre à une collectivité humaine (décentralisation territoriale) ou à un service décentralisation technique) de s’administrer eux-mêmes sous le contrôle de l’état, en les dotant de la personnalité juridique, d’autorités et de ressources propres. Elle se décline en deux variantes : d’une part, la décentralisation territoriale qui a une assise géographique, en ce qu’elle s’appuie sur une circonscription locale ; d’autre part, la décentralisation technique ou par service, qui s’applique à un organisme non territorial exerçant généralement une activité de service public et bénéficiant d’une certaine autonomie.

Menace : parole, geste, comportement destiné à faire peur à quelqu’un, danger, risque.

Opportunité : circonstance qui convient à ce qu’on veut faire, occasion avantageuse.

 

1-      Distinction entre la décentralisation et les notions apparentées

 

• Centralisation : il y a centralisation lorsque le pouvoir est exclusivement détenu au niveau central de l’Etat, ce dernier étant la seule personne publique assurant la satisfaction de tous les besoins d’intérêt général sur l’ensemble du territoire national.
• Déconcentration : c’est une technique d’organisation au sein de l’Etat (ou de toute autre personne publique) qui consiste à répartir les agents et les compétences entre une administration centrale et des services extérieurs dits déconcentrés, qui appartiennent uniformément à une même et unique personne morale.
• Fédéralisme : système politique dans lequel le gouvernement central d’un Etat (gouvernement fédéral) partage avec les gouvernements des collectivités (Etats fédérés) qui forment cet Etat, les diverses compétences constitutionnelles : législation, juridiction et administration.

2-      Contextualisation du problème

 

Bien que la décentralisation recouvre les deux variantes sus évoquées, les développements qui vont suivre seront articulés autour de la décentralisation territoriale.

En effet, la décentralisation technique ou par service ne constitue en réalité qu’une modalité de gestion du service public par le pouvoir central, à travers des entités administratives jouissant, certes, d’une personnalité juridique, de compétences spécifiques et d’une autonomie financière. Seulement, contrairement aux collectivités territoriales décentralisées (CTD) qui représentent les intérêts locaux, les entités techniques sont des instruments d’action du pouvoir central et par conséquent, ne constituent pas à priori une véritable menacepour le développement ou pour l’intégrité nationale. En outre, l’actualité et l’acuité du débat sur les enjeux de la décentralisation au Cameroun du fait du récent transfert aux CTI des compétences jadis exercées par l’Etat militent en faveur d’un resserrement démonstratif autour de la décentralisation territoriale.

Au Cameroun, la révision constitutionnelle du 18 janvier 1996 marque sans doute une étape "majeur dans l’évolution de ce processus. Elle consacre en effet l’avènement d’une « nouvelle » forme de l’Etat, faisant ainsi de la République du Cameroun un « Etat décentralisé »" (article 1^er, alinéa (2) de la Constitution). Avec cette option constitutionnelle forte et l’institution de la région (en plus de la commune), comme 2^ème échelon de la décentralisation, le Cameroun s’aligne ainsi dans la mouvance générale de l’organisation administrative des Etats contemporains, suite à la faillite u aux limites du jacobinisme, de la centralisation ou de la simple déconcentration.

Aux termes de l’article 2 de la loi n°2004/ 017 du 22 juillet 204 d’orientation de la décentralisation, « la décentralisation consiste en un transfert par l’Etat aux collectivités territoriales décentralisées de compétences particulières et de moyens appropriés ».

3-      Problématique

Parée aujourd’hui de toutes les vertus (autonomie, participation, proximité,transparence…), la décentralisation est-elle, sinon une panacée, du moins une réelle opportunité, une voie de sortie de la crise de l’Etat-providence ? Autrement dit, le fait pour le pouvoir central de transférer tout ou partie de ses compétences à des collectivités publiques dotées d’une personnalité juridique et de moyens financiers, humains et matériels propres constitue-t-il un danger pour l’unité de l’Etat, un risque pour la cohérence et l’édification de l’action publique notamment dans un Etat jeune et en construction, ou plutôt une occasion avantageuse, c'est-à-dire un moyen privilégié pour promouvoir le développement de proximité ?

4-      Annonce du plan

En tout état de cause, du point de vue de son organisation et de sa finalité, la décentralisation constitue une opportunité certaine pour la promotion du développement, de la démocratie et de la bonne gouvernance au niveau local (I).

Toutefois, sa mise en œuvre est encadrée par des dispositifs juridiques et institutionnels qui amenuisent et neutralisent les dérives éventuelles qui pourraient survenir aux plans politique, administratif et managérial (II).

I-       La décentralisation constitue une opportunité réelle de promotion de la démocratie, du développement et de la bonne gouvernance au niveau local

« La décentralisation constitue l’axe fondamental de la promotion du développement de la démocratie, de la bonne gouvernance au niveau local » article 2 (2) de la loi d’orientation de la décentralisation.

A-    Une opportunité de promotion de la démocratie et bonne gouvernance au niveau local

1-      La libre administration par des organes élus

a-      L’élection des organes de la région

- L’élection au suffrage universel indirect des membres du conseil régional, organe délibérant de la région

- Election du président du conseil régional (exécutif)

b-L’élection des organes de la commune

- L’élection au suffrage universel direct des membres du conseil municipal, organe délibérant de la commune

- L’élection du maire et des adjoints (organes exécutif).

2-      Une opportunité de promotion de la bonne gouvernance au niveau local

 

a-                           Une administration de proximité : la prise en compte et la défense des intérêts locaux

« Les présidents des exécutifs régionaux peuvent saisir le Conseil Constitutionnel lorsque les intérêts de leur région sont en cause », article 47 (2) de la Constitution.

b-                           Des principes de bonne gestion locale

• Le droit à l’information ou principe de transparence : « tout habitant ou contribuable d’une collectivité territoriale peut à ses frais, demander communication ou prendre copie totale ou partielle des procès-verbaux du Conseil régional ou municipal, des budgets, comptes ou arrêtées revêtant un caractère règlementaire ».
  • La responsabilité des élus locaux et le principe d’ « accountability ».

 

3-      Les autres formes de participation à la gestion des affaires publiques locales

a-  « Toute personne physique ou morale peut formuler à l’intention de l’exécutif régional ou communal, toutes propositions tendant à impulser le développement de la Collectivité territoriale et/ou à améliorer son fonctionnement » art. 13 de la loi d’orientation de la décentralisation.

b-  La participation aux séances du Conseil Municipal ou du Conseil Régional, lesquelles sont publiques, sauf huis clos dans les cas limitatifs prévus par la loi.

 

B-    Une opportunité d’impulsion du développement au niveau local

1-     La mission générale de la commune : « le développement local et l’amélioration du cadre et des conditions de vie de ses habitants », article 3 de la loi n°2004/018 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux communes.

2-     La région peut proposer aux communes de son ressort toutes les meures tendant à favoriser les actions de développement et des investissements locaux (article 7 de la loi n°2004/019 du 22 juillet 2004 fixant les règles applicables aux régions).

3-      Le contenu (ou la consistance) des transferts de compétence 

L’Etat transfère aux collectivités territoriales des compétences dans les matières nécessaires :

a-      A leur développement économique 

Exemple : alimentation en eau potable, promotion des activités de production agricole, artisanat et pisciculture, appui aux divers projets générateurs de revenus.

b-      A leur développement sanitaire et social 

Exemple : équipement, gestion, entretien des cases de santé.

c-      A leur développement éducatif, sportif et culturel

Exemple : équipement, entretien et maintenance des écoles, participation à l’acquisition des matériels et fournitures scolaires.

II-    La décentralisation est porteuse de menace ou de risque sur l’unité de l’Etat, la cohérence et l’efficacité de l’action publique qui sont juridiquement maîtrisés et encadrés

A-    Des menaces et des risques pour l’unité nationale, l’intégrité du territoire et l’efficacité de l’action publique

1-      Des velléités sécessionnistes aux menaces séparatistes (ces de la Corse en France)

2-      Le risque d’une résurgence des clivages socio-ethniques ou culturo-linguistiques.

• La consécration constitutionnelle de l’autochtonie : « le Conseil régional est présidé par une personnalité autochtone de la région (…) » article 57 (3) de la Constitution.
• La problématique de l’expression constitutionnelle et législative de « composante sociologique ».

3-      Des risques pour la cohésion et l’efficacité de l’action publique

a-      Le risque d’un développement territorial déséquilibré

• La décentralisation est assise sur le principe dit d’uniformité et d’égalité des CTD…
• Susceptible d’accentuer les inégalités ou disparités de fait

-          entre les régions ;

-          entre les communes ;

-          entre les zones rurales et urbaines.

b-      Le risque de conflits négatifs et positifs de compétence

• entre les Communes et les Communautés urbaines
• entre les Régions et les Communes
• ente les Communautés urbaines et les Régions

A ceci s’ajoute la problématique des Délégués du Gouvernement (surveillance du pouvoir central dans les processus de décentralisation) dont l’action étouffe les communes d’arrondissement.

c-      Le risque d’une qualité relative du service public local

• L’insuffisance qualitative et quantitative des ressources humaines des CTD.
• L’absence d’un statut du personnel des CTD et encore moins d’une fonction publique locale

4-      Le risque de la reproduction d’une bureaucratie corrompue au niveau local

• La naissance d’une bureaucratie locale
• L’apparition de féodalités locales.

B-    Du contrôle ou de la maîtrise des risques ou menace portés par la décentralisation

1-      Le maintien des principes de l’Etat unitaire

a-      Le Primat ou la primauté de l’Etat sur les CTD : les régions et les communes sont des collectivités infra-étatiques

b-      La tutelle de l’Etat sur les CTD :

• Un double objectif : respect de la légalité et de l’orthodoxie budgétaire et financière ;
• Le rôle du représentant de l’Etat : « il a (notamment) la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif, du respect des lois et règlements… »
• Il exerce le pouvoir d’approbation des actes pris dans certains domaines (budget initiaux, emprunts et garanties d’emprunts, affaires domaniales, convention de coopération internationale, les plans régionaux et communaux de développement, etc.). article 70 de la loi d’orientation de la décentralisation.
• Il dispose du pouvoir d’annulation des actes des CTD manifestement illégaux, notamment en cas d’emprise et de voie de fait (article 71 de la loi d’orientation).

2-      Le régime de sanction des CTD

a-      S’agissant des organes

• La suppression (sur proposition du MINATD) du Conseil Municipal ou du Conseil Régional et la dissolution du Conseil Municipal ou du Conseil Régional (après avis du conseil constitutionnel) par décret du Président de la République en cas :

-                d’accomplissement d’actes contraires à la constitution

-                d’atteinte à la sécurité de l’Etat et à l’ordre public ;

-                de mise en péril de l’intégrité du territoire national

-                d’impossibilité durable de fonctionner normalement.

• La nullité absolue de toute délibération portant atteinte à la sécurité de l’Etat, à l’ordre public, à l’unité nationale ou à l’intégrité du territoire ou portant sur un objet étranger aux compétences de toute sanction prévue par la législation et de la règlementation en vigueur.

b-      En ce qui concerne les régimes disciplinaires des exécutifs territoriaux

• La suspension des Maires et adjoints par arrêté du MINATD et leur révocation par décret du Président de la République, en cas de violation grave des lois et règlements en vigueur ou de faute lourde ;
• La suspension du Président et du Bureau régional ou leur destitution (après avis du Conseil Constitutionnel) par décret du Président de la République, dans les cas ci-dessus énumérés.

3-      Le contrôle juridictionnel exercé sur les CTD

a-      Le contrôle exercé par le juge administratif

b-      Le contrôle exercé par le juge constitutionnel

c-      Le contrôle juridictionnel des comptes.

4-      Les autres modalités de contrôle

a-      La non exclusivité et la complémentarité dans le partage des compétences (article 5 de la loi d’orientation)

b-      Les mécanismes de péréquation

c-      Le contrôle administratif exercé par les services spécialisés de l’Etat

d-     Les audits indépendants

e-      La planification et l’aménagement équilibré du territoire, prérogative et mission de l’Etat : l’Etat veille au développement harmonieux de toutes les collectivités territoriales sur la base de la solidarité nationale, des potentialités régionales et communales et de l’équilibre interrégional et intercommunale.